从保障当事人权益的角度增强听证制度的实施效果和公正性

摘要：听证程序作为行政决策和司法审查中的关键环节，基于特定事件和特殊案情的偶发性、法律层面解释和规则应用熟练度、事实证据调取专业性、自成一体程序规则的复杂性、以及充满丰富辩论技巧和快速反应能力的对抗性、证据评估判断专业性、维护当事人权利行使中立性和公正性，都决定了听证程序具有较高的难度上限。深入了解和掌握听证程序、尊重和保障当事人的陈述申辩权利行使，成为了行政机关执法人员面临的一项重要挑战和必修课题。

关键词：听证程序；主持人制度；通知制度；双向性；陈述申辩；质证

1.处罚听证制度中存在的问题

1.1 听证范围的界定不够全面，仅局限于当事人诉求-听证申请书的范围，未全面按照程序规定和行政处罚法的范围进行听证案件权利告知。

听证申请当事人法律素养，直接决定听证申请书申请范围是否涵盖当事人应当保护的权益，当事人按照专业化程度大致有三种类型。一般人仅能站在日常生活合理性的角度，凭直觉和感性认识来判断要求听证的事项范围；对相关法律法规常识略知一二，结合相关案例和朴素的法律常识要求听证；委托专职律师或者调解、复议人员参与听证，申请书内容详实、程序合法、证据要素齐全。行政机关未依法全面审查，依据法律法规规定告知当事人涉及听证权利全部内容。

1.2 当事人合法权益保护的程序未充分保障和实质性权利未得到充分表达。

《行政处罚法》规定较大数额罚款等适用听证程序，较大数额等规定存在地区和行业差异、听证程序主持人中立地位的审查、回避原则运用、证据证明力和从减免因素理解和运用等要求，导致信息不对称、理解差异也促使一般申请人并不精准掌握相关信息，易使代理人、法律法规解读、自由裁量权运用等相关制度落空，最终当事人实质性权利无法保障。公民、法人等法律主体听证权利保护意识淡薄

权利意识淡薄会导致两种极端，一是有权利不通过正常渠道提起听证。二是无正当理由带着一大帮人无理取闹，偏执认为施加压力、制造舆论影响更加有利事情解决。代理人制度和第三方媒体介入有利于当事人知权、用权保障权益得到充分声张和维护。

1.3 行政听证机构非独立性，导致的听证程序公开公平公正形同虚设，更无法切实保障当事人合法权益得到实质性保护。

裁判员与运动员一体的非独立性机构设置难以保障听证程序公开公平公正地成立；有的岗位一岗多责，其实质就是一个行政机关内部机构不同职能而已；听证程序主持人、听证员非独立性无法保障其中立地位。中立性是指听证主持人听证员法律地位的中立性、听证程序造就的能让当事人充分表达、陈述申辩的环境中立。

1.4 未充分保障当事人质证权利和提供便利。

存在专断集权的“人治”思维，以走流程的心态完成听证，未充分认识到听证是最好的防腐剂，是权力滥用的克星和自我纠正错误的机会；从有利于自身角度出发维持原来决定，将听证笔录类同于询问笔录，用询问笔录的思维套用到听证程序，甚至提出“依据我们的思维设定，只选取对我们的行政处罚决定有利的事实进行确认，并要求当事人再次认定相关事实的方式，做成铁案”。

1.5 证据采集未做到全面细致调查核实。

未充分考量核实当事人提出的证据、综合运用调解和指导相关措施；未从证据角度加以考虑、印证、存疑、采纳、调查核实，无端增加行政成本和开支、降低执法效率与水平，周而复始的请求使行政机关陷入诉累；对于新型证据电子数据的采集程序存在畏难情绪，存在培训深度不够、操作性不强、基本素质不达标，导致在面对当事人或代理人，稍微精通法律、熟悉司法程序的律师时，往往会捉襟见肘、畏首畏尾，怕出事心理更易导致操作变形；主动提责能力弱和主动甩包现象严重，对律师、各方意见亦步亦趋，难以形成自我的认识、判断，应对更为复杂的复议诉讼场景。

2.导致问题产生的原因分析

2.1 旧的执法习惯、传统观念和行政人员自身法治观念的匮乏，归根结底是对维护正当权益的正义感、责任感和本位主义的缺失。

谁执法谁普法的范围、深度、履职尽责程度和群众的认可度、接受性直接关系到陈述权、申辩权行使能力，及寻求行政纠纷救济渠道选择的多样性。创新普法形式、开展社会普法、宣传普法责任制建设、建立社区法律顾问咨询制度等培植百姓法治意识、自觉运用法律武器维护自身权益、结对法律顾问、法律援助使法律纠纷解决驶向理性化、专业化、正规化的法治轨道。业绩观、任务观、唯上是听等没有独立意识表达，无法分清大是大非，缺乏抵制不良作风、违法行为的勇气，导致人治思维占据主导地位。

2.2 未充分认识到听证程序“双向奔赴”。

一是保障陈述申辩权的前提下，充分保证当事人合法权益行使，二是能够在充分表达质证环节中，行政机关主动发现错误重启调查取证达到主动纠错的目的。当事人听证时反驳论证，能让执法机关高度重视执法行为的瑕疵、精准把握可能出现的风险点、统一执法标准的前提下，保证各执法单位整齐划一做“规定动作”。

2.3 行政处罚听证程序的各项配套制度细化程度不够。

实质性的公正来源于听证权利保障、听证程序合法性执行的结合。程序上的对案件的事实与证据进行质证与辩论充分诠释了程序和实质性公正的结合体。要坚决杜绝象按照既定的编好的套路做听证笔录，共同“审问”当事人，既剥夺了当事人陈述申辩和听证中质证的权利，更主动放弃了自我纠正的机会，违背了听证的最终目的-纠错、调解、缓和社会矛盾的积极作用，更平添了行政诉讼和复议增加和诉累。知其所以然才能使执法动作不走样，送达告知方式选择前置条件、委托代理人制度签订授权委托书相关制作要求、质证制度切实保障当事人陈述申辩权行使、备案监督制度及时纠错和指导、中止（终止）事由的不可抗力的理解。

2.4 听证程序自身违法且未根据听证笔录作出决定。

听证程序的组织者未充分认识到听证程序属准司法性质的程序，与行政诉讼复议程序存在一脉相承，未经听证程序、当事人未充分表达，未经质证答辩的证据不得用于行政处罚决定；未经当事人最后陈述，将直接导致行政处罚决定无效或者部分无效；给予当事人一个表达意见和提供证据的机会，并对这些证据进行适当的调查核实，是做出合法行政处罚决定的基础。

2.5 专项培训不够或未开展导致听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识不清，甚至提出要求当事人负举证责任。

举证责任倒置概念混淆不清。《行政处罚法》明确规定听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件的事实及其即将作出的行政处罚提供相应的事实和法律依据，都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论且未经质证不得成为行政处罚决定的依据。将听证程序混同于调查取证中询问笔录制作过程。预告设置相关程序，回避案件焦点问题、罔顾事实问题提出、拒绝深入调查、将举证责任倒置给当事人，对当事人反驳提出的证据存疑时直接不予采纳，导致案件事实不清、证据不足。

3.行政处罚听证制度的完善

3.1 加强社会主义法治观念，提高政治修养和理论素养，培养遇事找法的法治思维。

通过系统性自我学习培养形成法治思维体系、提升坚定的政治信念和政治鉴别力、践行社会主义核心价值观、强化法治观念和增强纪律观念，树立办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。广泛参与各类法律实践活动，针对性参与最高法指导案例庭审“公开课”，强化对庭审程序、证据质证、最后陈述等关键性流程节点的把握；组织参与社区和学校普法宣传、法律咨询，内容涵盖民法典、未成年人保护法、烟草专卖法系列；创新案卷评查电子化、疑难新型重大案件法制审核精细化、撰写法治课题论文，在对抗、比拼中发现知识盲点、提升实战能力。厘清“法无规定不可为”与“法无规定即自由”适用群体及权力制约和权利保障，对行政机关执法人员而言，法无规定不可为，乱作为会带来法律风险；对当事人及其委托代理人则是法无规定即自由，如对案卷文书要求复制、拍照而言，法律没有规定即意味着当事人有权利获得相关做出行政处罚决定的文书类证据材料。参考《交通事故处理程序规定》除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，以及应当事人、证人要求保密的内容外，当事人及其代理人收到交通事故认定书后，可以查阅、复制、摘录公安机关交通管理部门处理交通事故的证据材料。

3.2 加大普法宣传力度。

举行听证就是一次普法，能让当事人消除顾虑，主动拿起法律的武器维护自己的合法权益，听证过程中相关法律法规制度主动释明和相同公示案例处罚决定告知，有助于当事人释怀和激发共鸣；鼓励当事人敢于发声，提出有理有据的事实来质证辩论，根据听证笔录作出的处罚决定更具说服力、有效缓解了行政复议与诉讼的发生，提高了行政处罚的执行率和满意度；将案结事了与提供有温度的执法相结合，进一步优化营商环境、提高执法水平、夯实执法根基。

3.3 建立和完善各项听证配套制度。

要完善我国法律上已确立的制度上编制更具可操作性的实施细则、办法解释。如主持人中立地位、第三方评估制度，导致中止（终止）解释等。“人”的因素，主持人制度包括紧紧围绕中立性立场判断、具备一定的法律知识、熟识听证程序，能应对出现的特殊情况并做出合理合情合法的对策和举措。涉及执法资格、任职回避制度、听证程序中职能设置并形成胜任该项工作的选择任命机制；“物”的因素，平台的构筑。“一站式”多元化解平台对接政府司法为主导的跨部门、跨平台非诉资源，形成集信访协调、调解指导等衔接联动、信息共享、优势互补的“一站式”矛盾纠纷多元化解中心；强化监督，责任追究保障执行到位。对应当举行不举行、应当告知不告知、应该回避不回避、质证不充分、当事人未充分陈述申辩而导致复议、诉讼案件的责任追究、惩诫制度是保障正确行使权力、维护当事人权益的红线和底线。

3.4 成立学研赛专项研究小组通报、编写、交流典型听证案例，全面指导系统行业内重大疑难复杂案例。

逐步扩大听证程序适用范围，进一步强化听证主持人与调查人分开和第三方评估制度，组织专业人士成立不受行政机关约束的独立机构等。成立行业内专项研究小组定期制度宣贯着眼于更新视野、开拓知识面、提高难度系数，定期通报交流典型案例、编写发生“在身边的”指导案例，对未接触到的知识、技能盲点提前捕捉、掌握；动态线上跟踪专卖一线执法实践中难点、痛点、久拖不决的制约执法能力提升的堵点、绊脚石，成立创新课题小组攻坚克难，实现螺旋型有序上升通道。

3.5 通过模拟听证会、专家培训、技能竞赛等方式督促执法人员掌握听证会基本流程和节点要求。

组织模拟听证、执法课堂、专家讲座等形式，熟练执法程序、纠错执法实践盲点、提升法律文书制作规范，在执法程序合法、文书制作送达规范方面实现程序正义，切实保障当事人的正当合法权益。运用“律师参与指点+公开听证”办案模式，通过推行说理式文书、案卷可查阅制度、听证程序公开制度、委托代理人制度，在充分的陈述申辩、质证答辩中，实现证据“三性”的实质性正义，并以看得见、听得懂的方式，解开群众“法结”“心结”，打通执法人员执法疑难和困惑点，畅通听证、复议诉讼作为化解行政争议的主渠道作用。

综上所述，精准识别和评估证据证明力，实质性维护当事人合法权益，重在考验执法人员的专业素养和实践经验。证据质证、程序正义不仅直接影响听证会的质量，且关乎最终处罚决定的合理性与合法性，甚至影响后续行政复议和行政诉讼的判定结果。强化听证主持人中立地位、委托代理人、第三方评估证据证明力等制度是保障公正执法和维护当事人合法权益的关键所在。

参考文献：

[1]郑飞: 证据属性层次论-基于证据规则结构体系的理论反思 法学研究 2021, 2: 126-136

[2]章志远 以习近平法治思想引领行政审判制度新发展 法学研究2022年第4期9-12